文|《财经》记者 刘以秦 研究员 郑可书 编辑|谢丽容
新规的目的是加大国资对科技企业的投资力度，完善创新创业生态，挑战是如何落地执行
今年以来，国务院办公厅以及多个地方政府陆续出台新的国资管理新规。新规的重点均在于完善基金考核、容错免责机制。
《财经》整理了11个地方政府以及国务院办公厅的新规，新规目的一致：通过优化国资基金的管理，加大对于科技型企业的投资力度，进一步完善创新创业生态。
最新一次发布是今年9月，湖北省国资委出台《国有企业容错免责事项清单》，《清单》明确在强化国有企业战略保障功能、防范化解区域性系统性风险中，在处理历史遗留问题中，以及在处理盘活低效闲置“三资”、推进国有企业改革发展重点任务中，在特定情形下造成国有资产损失或其他不良后果的，可以予以免责。
广东省今年7月出台的科技创新条例中也提到，“省人民政府科技、财政、国有资产监督管理等部门对国有天使投资基金、创业投资基金的投资期和退出期设置不同考核指标，综合评价基金整体运营效果，不以国有资本保值增值作为主要考核指标。”该条例将于2024年10月1日施行。
有某地不愿具名的国资投资人此前告诉《财经》，去年年底时，不少国资都因为投资回报问题被问责。投资回报对于不少国资背景基金来说是一个难题。一是因为人民币基金大多周期是七年，意味着投资一个项目五年就需要进入退出流程。而不少科技型企业并不能在五年内上市或被并购。另外，科技型企业的估值增长和自身业务情况以及市场波动密切相关，“企业预期的收入情况很有可能实现不了，就会导致估值没有增长甚至下滑，基金也就没有账面回报”。另外，对于如何计算回报，不同的审计部门有不同的计算方式。
对于市场化基金来说，如果一期基金回报不理想，影响并不大。而国资基金则会面临是否存在“国有资产流失”等问题，投资负责人也会因此变得更谨慎。连带的影响是，投资条款越来越“苛刻”，强制回购、对赌等条款越来越普遍，这会直接影响创新型公司的发展目标。
多地陆续出台的容错免责新规的目的正是解决这一问题，给投资人“松绑”。其中有很多实质性的条款，包括延长基金周期，提高亏损容忍率等。例如，广州开发区、深圳市和成都高新区印发的新规提到，子基金的存续原则上不超过十年。
四川、安徽、深圳等地都提出了不同程度的容错率。其中，成都高新区还针对种子、天使、创投、产投、并购基金等不同阶段、不同类别的基金设置了20%-80%不等的容亏率。
国务院国资委数据显示，截至今年7月，中央企业共管理了126只创投基金，认缴规模529亿元，已投资金额313亿元，主要投向了先进制造、能源、电子信息等领域。据中国投资协会股权和创业投资专业委员会2023年公布的对109家国有创投机构和政府引导基金的调查，61.47%的机构建立了容错机制，较2020年增长9个百分点。
多地出台新规
2024年6月19日，国务院办公厅发布《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》，也被称为“创投十七条”，其中提到，要优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度。系统研究解决政府出资的创业投资基金集中到期退出问题。要健全符合创业投资行业特点和发展规律的国资创业投资管理体制和尽职合规责任豁免机制，探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。
在北上广深之外，安徽和四川的国资创投表现活跃，这两个省份也相对更早就提出了要对国资容错免责。
2023年12月安徽省人民政府印发《支持风险投资创业投资高质量发展的若干措施》，提出要优化政府基金管理机制，对省级政府性股权投资基金参股的风投创投子基金存续期，放宽至不超过15年，可按照子基金实缴金额拨付管理费。
新规还提出，应合理设定省级政府性股权投资基金参股的风投创投子基金投资风险容忍度，按照天使投资基金、风险投资基金最高分别为80%和40%的投资损失允许率，对子基金整体收益进行绩效评价、审计评估（责任单位：省财政厅、省地方金融监管局，配合单位：省审计厅）。
2023年9月，安徽合肥市出台《合肥市天使投资基金管理办法》，其中提到，建立天使投资基金风险容忍机制，允许基金出现最高不超过40%的亏损。超出部分，以基金管理机构所分得的奖励资金为限进行弥补。
2024年6月—7月，成都市高新区发布天使投资子基金申报指南和全生命周期资本支持服务体系，对各类投资基金明确了亏损容忍的尺度，种子、天使、创投、产投、并购基金等政策性基金的容亏率从80%到30%进行设置，市场化基金的容亏率设置为20%。并提出子基金存续期限原则上不超过十年。
在免责方面，四川泸州市早在2022年就提出了新规定。2022年10月，泸州市国资委发布《泸州市属国有企业经营投资容错免责试行办法》，其中明确了国资在投资方面造成经济损失或其他不良后果时，如果同时具备四项条件，原则上予以免责。
四项条件分别是：
1．严格遵守国家政策、法律法规、规章制度、党内法规等要求，没有违反或规避有关强制性规定。
2．严格履行了通常情况下应当承担的高度谨慎、充分注意、合理判断、认真审核等勤勉尽责义务。
3．严格执行了“三重一大”决策制度、民主决策程序、重大事项请示报告制度等规定。
4．没有违反廉洁从业规定，不存在以权谋私，为自己或他人谋取不正当利益的行为。
北京是中国创投最活跃的城市，北京东城区也在今年5月发布了《东城区政府投资引导基金管理办法（征求意见稿）。其中提到，相关部门及引导基金管理机构工作人员履行职责过程中，符合以下情形的，依法依规依纪免予责任追究：
1．法律法规、党纪党规和相关制度未明令禁止，或者虽未明确规定但符合中央决策部署和全市工作要求；
2． 基金投资符合中央和市区对政府投资引导基金的重点支持方向和要求，以及符合国家产业政策、市区重点产业布局规划和产业链发展需要；
3． 经过充分论证和尽职调查评估，并按照实际情况履行投资决策程序，不存在违反相关制度和业务流程的情形；
4． 按照法律法规和行业监管要求，建立了相应的风险管理制度并有效执行；
5． 没有为自己、他人或其他组织谋取不当利益、中饱私囊，没有明知故犯或与其他组织或个人恶意串通损害国家利益、公共利益和他人正当利益；
6． 对探索创新、先行先试中非主观故意造成的损失，积极履职尽责，采取合理方式主动及时止损减损，以消除不良影响或有效阻止危害结果扩大。
落地执行是挑战
去年4月，全国社会保障基金理事会原副理事长王忠民曾表示，对国资管理机构来说，如果直投了100个项目，其中99个都成功了，但是有一个项目投资失败了，就需要为此承担责任。哪怕不是投资失败，而是项目稍微有点财务记录的瑕疵，国资管理机构都需要承担责任。这导致国资管理机构在做股权投资时，容易出现风险厌恶行为。
前述国资投资人提到，去年年底的问责主要原因在于不少国资给被投企业设立了不少条款，除了回报，还包括短期的利润和收入等。但不少企业没有完成预期的收入和利润。“初创公司在早期业绩不稳定很正常，前一年盈利后一年亏损的情况很常见，但对于国资来说，就会有风控问题。”
中国的风险投资最早源于美国，回购、业绩对赌、上市对赌等条款最早也是美元基金开创的。启明创投创始主管合伙人邝子平今年8月撰文提到，美元基金创立的这些条款在硅谷很少被使用，一是因为一般有独立判断能力的投资人都比较“鄙视”业绩对赌，他们认为自己有足够的判断能力。二是因为一旦对赌，创始人和投资人会同床异梦，为了实现对赌协议的指标，管理层可能会牺牲其他更重要的目标。但过去十年，这些条款在人民币基金里越来越普遍，甚至被一些基金滥用。
多位投资人告诉《财经》，过去几年，部分国资投资人处在一个相对矛盾的环境里。一方面，国资需要投资布局重点领域，但实际投资很难被计划，很多时候是“硬着头皮投”。另一方面，来自不同部门的审查、巡视压力很大，强制要求投资的回报率，但符合政策要求的不少科技型创业企业，很难在短期内实现回报。
国资为了应对回报压力，通常会选择强制执行条款甚至起诉。前述投资人提到，这种做法其实大概率也拿不回投资，主要是为了“有所交代”。
多地陆续出台的容错免责新规是否能够缓解类似情况，部分投资人持积极态度，他们认为延长基金期限，提高容亏率等新规确实能缓解投资人的压力。但一些涉及具体执行的条款依然不够清晰，例如回报率如何计算，是必须上市并购后计算直接回报，还是按照当下估值计算；是按照基金整体回报计算，还是按照单期回报计算等。
此外，也有投资人担心，在新规下，如果基金仍然出现超出要求的亏损，是否会面临更严厉的问责，“我们可能会反而更谨慎了”。
今天，国资已经成为推动创新创业的重要力量，投资和创新创业都是长周期行为，充足的发展空间至关重要。从中央到地方陆续出台的各类相关政策中能看出国资在不断探索、调整策略，发挥更大价值。